6.15공동선언 학술회의 ④ 분단국 도시교류

6.15남북공동선언 16주년 기념 학술회의 4세션에서는 분단국 도시교류 경험이라는 주제로 회의가 개최되었습니다. 통일 전 동서독 도시 간 교류와, 중국-대만의 양안관계 도시 간 교류를 살펴볼 수 있었습니다. 동서독 도시교류의 경험과 시사점은 국토연구원 한반도동북아센터장 이상준 박사가, 양안 도시 교류의 경험과 시사점은 한신대 김민환 교수가 발표해주었습니다. 이에 대해서 한반도평화포럼 이사인 고경빈 이사와 코리아연구원 김창수 원장이 토론을 맡아주었습니다.

사회를 맡은 이종석 전 통일부장관

사회를 맡은 것은 이종석 전 통일부 장관이었습니다. 그는 남북 간의 도시계획을 이야기하는 것이 시기상조로 느껴져서 안타깝다며 소회를 밝혔습니다. 그러나 남북관계에서 지자체들의 교류가 중요한 만큼 도시교류 논의가 의미가 있다고 기대를 내비쳤습니다. 먼저 이상준 박사가 이야기하는 동서독 도시교류 이야기를 들어보겠습니다.

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[발표] 동서독 도시교류, 통일 후 동독 발전에 큰 기여 by 이상준 박사

독일의 통일은 통일준비의 중요성과 필요성을 가장 확실하게 보여준 사례입니다. 독일의 통일이 무척이나 갑작스러웠음에도, 성공적인 통일의 과실을 거둘 수 있었던 것은 1970년대에 뿌려졌던 교류협력의 씨앗들이 있었던 덕분입니다. 통일 이전부터 동서독 도시 간 교류는 주로 자매결연의 형태로 진행되었는데, 이것이 독일의 통일효과를 극대화하고 후유증을 줄이는 데 기여하였습니다.

발표하는 이상준 박사

통일 이전 서독에서는 지방자치제도에 기반을 둔 도시개발이 이루어졌고, 동독에서는 사회주의의 민주집중제에 따라 중앙집권적 도시개발이 이루어졌습니다(민주집중제는 이름과 달리, 사실상 중앙의 명령과 지방의 복무를 요구하는 제도입니다). 서독의 경우 각 지역별로 북부의 함부르크, 남부의 뮌헨, 중부의 프랑크푸르트 등의 대도시들이 균형적으로 발전했습니다. 하지만 동독은 수도인 동베를린을 중심으로 한 불균등한 발전이 이루어지고 있었습니다.

동서독은 1972년에 체결된 동서독 기본조약 이전까지는 별다른 교류를 하지 않았습니다. 그러던 중 동서독은 동서독 기본조약을 바탕으로 1972년 5월 교통 분야의 협력 강화를 도모했는데, 우선적으로 동독 내 섬처럼 존재하던 서베를린과 서독을 잇는 철도 및 도로가 개발되었습니다. 하지만 한동안 동서독 간의 도시 교류는 진척되지 못했는데, 동독이 이를 서독의 교란정책으로 받아들였기 때문입니다.

그러던 중 1986년에 서독의 자를루이(Saarlouis)와 동독의 아이젠휴텐슈타트(Eisenhuettenstadt)가 처음으로 자매결연을 체결했습니다. 여기에는 당시 동독 국가평의회 의장 에리히 호네커의 고향에 대한 향수 등 감성적인 요인이 크게 작용했습니다(호네커의 고향은 자를루이 바로 옆의 도시인 노인키르셴입니다). 이후 함부르크(서독)와 드레스덴(동독), 아헨(서독)과 나움부르크(동독) 등 총 98건의 도시 간 자매결연이 맺어졌습니다. 비록 동독 당국의 관련자가 일방적으로 서독 도시를 선정하는 등 상호주의에 어긋나는 측면이 있었지만, 서독의 인내와 포용으로 자매결연은 지속되었습니다.

자매결연을 맺은 도시들은 초기에는 공무원 중심의 접촉을 이루다가, 점차 건축, 개발, 유적, 행정 등 다방면의 교류를 하기 시작했습니다. 특히 동독의 공무원들이 서독의 지방자치제도에 대해 경험을 공유받을 수 있었는데, 이것이 통일 후 자치행정기반 구축에 매우 큰 기여를 했습니다. 도시 교류는 스포츠, 청소년, 예술, 학술교류 등 사회문화 부문으로까지 확산되었습니다.

동서독의 도시교류는 통일 이후 폭발적으로 증가했습니다. 98건에 불과했던 도시 간 자매결연은 통일 후 1000건 으로 증가했습니다. 동독 도시에 대한 서독 도시의 지원은 매우 큰 중요성을 지니고 있었습니다. 서독 도시는 동독 지역에 대해 (1)민주적 자치행정체계를 구축하고, (2)동독 도시들의 생활수준을 서독 지역과 비슷한 수준까지 향상시키고, (3)도시 간 관계를 개선하는데 큰 영향력을 행사했습니다. 특히 도시 교류의 중심에서 '독일도시회의'라는 단체가 구심체가 되었는데, 그 결과 동독 지역은 다른 동유럽 국가와 달리 빠르게 행정적, 경제적 안정을 확립할 수 있었습니다.

통일 전 동서독의 도시 교류는 형식적인 측면이 강하고, 대중들 간의 접촉은 통제되었으며, 동독의 정치적 목적에 활용되었다는 한계점이 있었습니다. 이러한 지점에 대해서는 통일 전 서독 주민들도 냉담하게 반응했습니다. 하지만 이런 한계점에도 불구하고 서독의 포용적 자세 덕분에 도시 간 교류협력이 가능했으며, 독일의 통일에 큰 기여를 할 수 있었습니다. 오늘날 남북의 상황이 통일 전 동서독의 상황보다 더욱 악조건이지만, 북한이 필요로 하고 남한이 도울 수 있는 부분을 생각한다면 남북의 도시교류도 원활히 진행될 수 있을 것입니다.

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[발표] 평화의 '예외공간'을 넓혀나가야 by 김민환 교수

중국-대만의 양안관계에서 가장 유의미한 지역 중 하나가 바로 중국 대륙에 있는 중국의 샤먼(廈門)과 대만의 진먼(金門)입니다. 진먼-샤먼에는 1949년의 구닝터우 전투, 1954년의 9.3포격전, 1958년의 8.23포격전 등 치열한 접전이 지속되던 중국-대만 갈등의 최전선이었습니다. 한반도의 남북 대치만큼이나 치열한 전투가 벌어졌던 것입니다. 1979년 미중수교를 계기로 진먼과 샤먼 사이의 포격전은 중지되었지만, 이후로도 열전은 없었을 뿐 가장 팽팽한 냉전의 장벽이었습니다. 대만은 진먼에 무기한 계엄령을 선포하고, 이 지역을 철저한 요새로 만들었습니다.

대만의 진먼은 중국의 샤먼과 인접한, 중국 대륙에 붙어 있는 섬이다

왼쪽의 섬이 샤먼, 오른쪽의 섬이 진먼

1979년 중국은 "대만 동포에게 고하는 글"을 발표합니다. 대만과 중국 간의 소삼통(통항(通航), 통상(通商), 통우(通郵), 즉 선박교류, 상업교류, 우편교류)을 개시하여 양안 관계를 발전시키자는 것이었습니다. 하지만 대만은 3불정책(불접촉, 불담판, 불타협)을 고수하며 응하지 않았습니다. 하지만 대만의 국민당 정부는 대외적으로 국가의 정통성을 인정받지 못하고, 대내적으로 국민들의 민주화운동에 직면하기 시작했습니다.

중국 정부는 샤먼이 있는 푸젠성의 교통 인프라를 구축하기 시작했습니다. 1987년까지 중국이 푸젠성의 교통 인프라를 개발하지 않았던 것은, 대만이 중국을 침공했을 때 푸젠성의 교통 체계를 이용하여 중국 전역으로 신속하게 진군할 수 있다는 안보상의 이유 때문이었습니다. 한편 진먼에서 1990년의 민주화운동이 격렬하게 발생하고, 1992년 중국과 대만이 '하나의 중국'이라는 큰 틀에서 합의한 '92공식'이 체결되면서 대만 정부는 진먼에 내렸던 계엄령을 해제합니다. 이후 진먼은 중국-대만의 격전지가 아니라 중국과 대만을 잇는 교량으로서의 역할을 하기 시작했습니다. 

계엄이 해제된 이후, 최대 17만 명의 군인이 있었던 진먼의 군인은 만 6천 명으로 줄어드는 등 실질적인 탈군사화가 진행됐습니다. 그러면서 진먼의 주민들과 샤먼의 주민들 간에는 비공식적인 밀수가 성행하기 시작했습니다. 초기에는 양측 주민들이 바다 위에서 거래를 했고, 군사적 경계가 완화되면서 중국 샤먼의 주민들이 대만 진먼의 해안가로 와서 거래를 하기 시작했습니다. 특히 중국의 샤먼 주민들보다 경제적으로 여유가 있었던 대만 진먼의 주민들이, 중국 샤먼의 부동산을 대량으로 구입하기도 했습니다.

2001년, 중국이 87년에 제의했던 소삼통 문제가 마침내 대만에서 받아들여졌습니다. 2000년 대만 총통 선거에서 대만의 독립을 주장하는 민주진보당이 승리하면서 양안 관계가 나빠졌지만, 진먼-샤먼의 소삼통 문제 해결이 그 이상의 긍정적 효과를 냈습니다. 특히 대만 진먼 주민들이 중국 샤먼 지역의 부동산을 구입한 것이 진먼-샤먼 간의 끈끈한 교류를 지속시킨 원동력이었습니다.

발표하는 김민환 교수

하지만 중국 대륙이 경제적으로 급속히 성장하고, 대만 주민들도 진먼-샤먼을 통하지 않더라도 마카오, 홍콩, 상하이 등지를 통해 중국과 교류하는 것이 더 큰 이익을 보장하게 되었습니다. 진먼-샤먼은 상대적으로 위축되기 시작한 것입니다. 특히나 중국-대만 간의 삼통문제가 해결되었다는 것은, 진먼과 샤먼이 가지고 있었던 '예외공간'으로서의 특권이 사라졌다는 것을 의미하기도 합니다. 이러한 가운데 중국과 대만은 진먼-샤먼의 교류협력을 보다 원활히 하기 위해 진샤대교(금하대교; 金廈大橋)를 건설하고자 하는데, 대만의 진먼 주민들은 이를 경제적인 이유에서 환영하기도 하고 진먼의 정체성이 훼손되리라 걱정하며 반대하기도 하면서 갈등을 빚고 있는 등의 문제가 발생하고 있습니다.

우리나라도 진먼-샤먼의 경험을 충분히 타산지석 삼아, 평화와 관련된 예외공간에 대한 상상력을 키울 수 있을 것입니다. 단순히 경제특구로서의 예외공간이 아니라, 주민들이 교류하고 생활권을 공유하는 더 넓은 차원의 예외공간을 키울 수 있습니다. 그리고 진먼-샤먼이라는 예외공간의 특성이 중국 전역으로 퍼져나간 것처럼, 우리도 예외공간을 만들어내고 이를 한반도 전역으로 확장시킬 수 있습니다. 이러한 예외공간은 정부가 직접 나서지 못하는 공간에서 남북의 통일과 통합을 위해 큰 영향력을 펼칠 수 있을 것입니다.

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[토론] 지방자치-통일준비-민주주의는 함께 가는 것 by 고경빈 이사

독일의 사례에서 동독이 소극적이었지만 서독이 지속적으로 노력해서 교류가 가능했는데, 우리의 경우도 북한이 남북교류에 소극적인 태도로 나오고 있습니다. 그런데 정작 남북교류는 우리가 다 중단하고 있습니다. 과거 3대 남북경협 중 하나였던 철도연결사업도 우리가 중단했고, 이유가 무엇이든 금강산과 개성공단도 우리가 중단했습니다. 개성공단의 경우 최소한 우리 정부가 우리 국민의 재산을 보호하는데 최선을 다할 것이라는 기대로 12년 간 사업을 진행했지만, 결국 실패했습니다. 고경빈 이사는 언젠가 개성공단이 다시 재개되었을 때, 과연 우리 기업이 안심하고 투자할 수 있는 분위기가 형성될 수 있을지 걱정했습니다.

토론하는 고경빈 이사

양독 간 도시교류가 가능했던 구조적 배경이, 서독의 연방제 하의 지방자치단체의 역할과 기능이 컸고 중앙정부가 이를 배려해준 것입니다. 하지만 우리의 경우 지방자치의 범위나 기능이 몹시 한정적이며, 모든 것을 중앙정부가 좌지우지하고 있습니다. 행정적인 측면 뿐만 아니라 사회적인 민주주의 정도에도 많은 문제를 야기하고 있습다. 이런 구조적 문제를 먼저 해소하려는 노력이 필요합니다. 그런 측면에서 우리나라의 민주주의 발전과 지방자치의 심화발전, 그리고 통일여건 마련은 맥을 같이 합니다. 우리도 연방제에 가깝도록 지방자치제도의 수준을 높이고, 차후에 북한도 중앙이 통제하던 기능을 북한 지방에도 나눠줄 수 있는 방향으로 도시교류를 검토할 수 있을 것입니다.

진먼과 샤먼과 같은 예외공간이라는 실험은 우리도 한 경험이 있습니다. 개성공단이나, 구상에서 그친 서해평화협력지대는 모두 남북이 합의했던 사례입니다. 진먼과 샤먼 사례에서 눈에 확 들어오는 부분은, 양안의 정치적 상황이나 양안정부가 갖고있는 통일에대한 이데올로기와 상관없이 진먼과 샤먼의 주민들이 실리적인 차원에서 자기 이익을 주장하면서 소삼통으로 길을 열었다는 것입니다. 반면 우리 서해 5도 지역에서는 주민들의 이익을 주장하는 목소리가 거의 없거나, 제기된다 하더라도 주목을 받고 있지 못합니다. 개성공단도 역시 총칼을 녹여서 쟁기를 만드는 단순한 경제사업이 아니라 평화사업이었지만, 개성의 지역주민의 이익과는 직결되진 않았습니다. 이것도 구조적으로 본다면 지방자치제도가 미약해서 그런 것일 수도 있습니다. 지방 주민들의 이익을 스스로 주장할 수 있게 하는 것이 민주주의의 기본 맥락과 닿습니다.

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[토론] 우리 사회 내부의 공감대 형성이 중요하다 by 김창수 원장

동서독 도시 간 자매결연에는 세 가지 전제조건이 있었습니다. (1)동서독기본조약과 같은 정치적 환경 변화, (2)유럽석탄철강공동체와 같이 유럽 전체적으로 통합을 향해 가던 국제정세적 환경, (3)교류에 대한 지자체와 서독 시민들의 요구가 그것입니다. 또한 서독에서는 1970년 중반에 보수와 진보가 합의한 보이텔스바흐 조약같은 사회 내부적 합의가 있었다는 점도 지적할 수 있습니다.

토론하는 김창수 박사

우리의 상황에 비추어 보면, 몇 가지의 한계가 있습니다. 첫째로 북한에는 지방자치제도가 사실상 없습니다. 둘째로, 그렇다고 서울 등 남한의 지자체가 자매결연에 나설 수도 없습니다. 사회의 이념적 양극화가 심하고, 이로 인해 발생하는 소위 종북몰이 때문입니다. 또한 지금과 같은 상황에서 우리의 인도적 지원을 북한에서조차 받지 않는 등 한계점이 많습니다.

양안 관계에서 진먼과 샤먼의 교류를 보더라도, 첫 번째로 대만의 민주화가 전제되어 있습니다. 두 번째로 진먼의 계엄령 해제와 같은 내부적 조건이 있어서 진먼-샤먼의 교류가 가능했습니다. 동서독과 양안의 사례를 바탕으로 보면, 서울시가 할 수 있는게 많습니다. 서울시 공무원들에게 통일교육을 진행하고, 나아가서 서울시가 통일에 구체적인 목적과 의식을 가진 상태에서 통일 이후의 수도 문제와 같은 이슈를 다룰 수 있습니다. 서독에서는 보이텔스바흐 협약을 맺으면서 독일 연방정치교육원에 대한 대폭적 지원을 했습니다. 마찬가지로 서울시에서 시민정치평화교육센터와 같은 기구를 만들어서 보이텔스바흐 협약과 같은 사회적 협약을 추진할 수 있습니다. 남북 도시 간 자매결연은 그 이후에 가능할 것입니다. 

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발표와 토론이 끝난 후에는 사회자인 이종석 박사가 마무리를 했습니다. 이종석 박사는 북한이 황해남도 강녕반도를 국제녹색지구로 지정하고, 외부자원을 들여서 경제지구로 개발하고자 구상한다는 점을 언급했습니다. 그런데 이는 사실상 첨예한 NLL 문제에 부딪쳐 실패할 것이 뻔한 구상입니다. 문제는 북한의 그러한 구상이 우리에게 어떤 신호로 다가오냐는 것입니다. 장기적인 안목으로 계획을 그려본다면, 우리의 서해 5도와 황해남도를 진먼과 사면처럼 소삼통 지구로 만들 수 있을 것입니다. 이종석 박사는 북한이 이미 준비한 것과 우리가 생각한 것을 어떻게 창조적으로 하나의 계획으로 연결시킬 것이며, 국제사회에 어떻게 설명하고 국민들과 이 이야기로 소통할 것인가 하는 것이 중요하다는 생각이 들었다고 밝히며 세션을 마무리지었습니다.

6.15공동선언 16주년 기념 학술회의 4세션

독일의 지방자치제도는 세계의 무수한 국가에서 벤치마킹하는 우수한 제도입니다. 이것이 동서독 도시 간 자매결연으로 연결되고, 통일과 어떻게 연결되었는지는 아주 흥미로운 이야기였습니다. 진먼과 샤먼은 20세기 중반에는 치열한 군사적 격전지로, 20세기 후반에는 활발한 경제적 교류의 중심지로 바뀌면서 전쟁과 평화의 경험을 고루 갖춘 곳입니다. 특히 진먼은 세계 어느 곳에도 없는 요새였다가, 세계 어느 곳에도 없는 시장이 된 곳입니다.

동서독 관계와 양안 관계가 오늘날 우리에게 주는 시사점도 매우 의미있었습니다. 언젠가 남북 간에도 진먼-샤먼과 같은 평화의 예외공간이 생기고, 동서독과 같이 남북 도시 간 자매결연을 체결해 다양한 교류를 하는 날을 기대합니다.

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추재훈