‘전환의 계곡(Valley of Transition)’을 아시나요?
‘전환의 계곡’은 산업혁명 이후 근대영국 노동자들의 투표성향을 분석하면서 등장한 말입니다. 노동자들이 당장의 이익이 줄어들 것을 염려해 장기적 이익을 묵시하고 현재의 이익을 보장하는 선택을 한다는 것인데요. 위의 그림이 나타내고 있는 현상이 바로 ‘전환의 계곡’이랍니다.
오늘 많고 많은 이야기 중에 ‘전환의 계곡’을 소개해드린 이유는 바로 ‘전환의 계곡’이 통일비용과 편익을 설명하는 데에도 유용하기 때문입니다! 바로 이렇게 해석할 수 있기 때문입니다.
‘전환의 계곡’은 우리로 하여금 통일로 인한 사회·경제적 혼란과 지출에 대한 두려움을 불러일으킵니다. 하지만 일정 기간이 지나면 통일을 했을 때의 기대소득이 통일을 하지 않았을 때의 기대소득을 뛰어넘으며 보다 윤택하고 역동적인 대한민국이 될 수 있습니다.
그렇다면 우리가 고민해야 할 것은 하나이지요.
‘전환의 계곡’을 현명하게 극복하려면 어떻게 해야 할까?
이를 위해서는 통일에 필요한 비용을 가장 적절한 방법으로 조달할 수 있어야 합니다. 〈이제는 멀리 볼 시간! 통일, 비용과 편익에 관하여 - 통일비용 마련 방안편〉 시리즈를 통해서는 통일비용을 마련하는 여러 가지 방법에 대해 알아보도록 하겠습니다!
◆ 통일비용, 한 번 더 짚어볼까요?
통일비용과 편익에 대해서는 지난 기사 〈이제는 멀리 볼 시간! 통일, 비용과 편익에 관하여〉(☜클릭!)를 통해 알아보았습니다.
현실적으로 유용한 통일비용의 정의는 ‘통일이 이루어져 남한지역이 북한지역에 지원을 함으로써 발생하는 남한지역의 경제적 손실’이었습니다. 통일편익은 통일을 이루고 나면 더 이상 지불할 필요가 없다는 점에서 ‘통일로 인해 얻을 수 있는 이익’, 즉 분단비용이었죠!
자, 이제 본격적으로 통일을 위한 재원을 마련하는 방법에 대해 알아볼까요?
◆ 지금도 시행 중! ― “일반회계 편성 및 증대”
첫 번째로 살펴볼 방법은 기존 정부예산에 통일을 위한 기금을 조성하는 것입니다. 이와 같은 일반회계 조정은 가장 손쉽고 안정적으로 거액의 자금을 조달할 수 있는 방법의 하나랍니다. 현재 한국 정부의 통일부 예산이 대표적인 통일을 위한 일반회계 예산이라고 볼 수 있습니다.
독일이 일반회계를 통해 통일비용을 조달한 사례를 먼저 살펴볼까요?
처음 독일 정부는 기존 예산안에서 추가경정예산을 통해 통일비용을 해결하고자 했습니다. 추가경정예산이란 미리 결정된 예산안에서 벗어나 부득이한 지출이 발생했을 때 추가적으로 편성, 집행되는 예산을 일컫는 말입니다. 그러나 추가경정예산에 매번 의존하는 것은 아주 부담스럽고 위태로운 일이었습니다. 이에 결국 독일정부는 모든 분야에서 예산을 삭감하고, 그 여유분을 새롭게 편입된 신(新)연방주로 투입했습니다.
우리나라에서는 어떨까요? 2015년 예산안을 기준으로 외교·통일 부문에 할당된 예산은 약 4조 5천억 원입니다. 이 중에서도 통일부 소관으로는 통일정책, 북한이탈주민 정착지원, 남북경제협력, 통일교육, 통일행정지원 등 여러 가지 사업을 위해 3천 5백억 원 가량의 예산이 할당되었답니다.
하지만 일반회계에 의존하는 것에도 한계가 있습니다. 아무리 잘 짜인 예산이라 한들 미래의 일을 알지 못하는 사람들이 만든 계획이다 보니 갑작스러운 상황에는 대처할 수 없다는 단점이 있지요. 갑작스런 홍수나 태풍 때문에 긴급구호 및 물자지원이 이루어져야 하는 상황을 예측할 수 없는 것과 같은 이유입니다. 실제 오늘날 우리나라를 비롯한 많은 국가들이 거의 매년 추가경정예산을 편성하고 있습니다. 또한 통일비용을 일반회계 편성 및 증대에만 의존하는 것은 지원 규모가 갑자기 커졌을 때 감당하기 어렵고, 국가의 다른 행정 분야 운영에 차질을 일으킬 가능성이 있습니다.
◆ 뜨거운 감자, ‘통일세’ ― “목적세 신설”
두 번째는 통일에 필요한 비용만을 충당하기 위해 세금을 징수하는 방법입니다. 즉 목적세를 신설하는 것입니다. 이 방법은 이미 우리사회에서 널리 논쟁되어온 주제입니다.
목적세를 징수하는 것 역시 막대한 금액을 쉽게 충당할 수 있는 방법입니다. 하지만 동시에 징세를 위한 법률을 제정, 개정하는 수고를 들여야 하고, 조세에 대한 국민들의 반감과 저항을 상쇄시켜야 한다는 큰 과제를 안고 있는 방법이기도 합니다.
독일은 목적세가 안고 있는 과제를 염려해 통일 후 되도록 증세를 피하려고 했으나, 재정적자가 심해지자 결국 사회보장보험료를 조정하고, 소득세와 법인세, 석유세, 부가가치세율 등을 인상하며 세수 증대에 나섰습니다. 특히 소득세, 재산세와 법인세에 대해 7.5%씩 부과하는 ‘연대추가징수금’은 시행과 폐지를 겪은 후, 현재 5.5%의 세율을 적용하는 것으로 살아남아 있습니다. 오늘날까지도 ‘연대추가징수금’은 독일 사회의 큰 논쟁거리라고 합니다.
한국사회에서 목적세 신설, 즉 ‘통일세’에 대한 논의는 1991년 한국개발연구원에 의해 처음으로 수면 위에 떠올랐습니다. 그 이후 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 행정부를 거치며 여러 방면으로 통일세 신설을 위한 움직임이 있었답니다. 북한이 통일 후의 정치·사회·경제적 혼란을 수습하는데 필요한 비용을 공동분담하기에는 무리가 있다고 판단된 만큼, 통일비용 전체를 감당해야 할 한국 정부 입장에서는 가만히 두고 보기는 어려운 문제일 수밖에 없기 때문입니다.
그렇다면 북한은 남한의 ‘통일세’ 논의에 어떤 반응을 보일까요? 의외로 싸늘한 반응을 보이고 있습니다. 이명박 전(前) 대통령이 지난 2010년 광복절을 맞아 통일세 징수를 언급한 적이 있는데요. 북한은 이에 대해 조국평화통일위원회의 성명으로 이 전 대통령의 제안을 전면적인 체제대결 선언으로 규정하고, ‘북의 급변사태’를 염두에 둔 불순한 제안이라고 반발했습니다.
북한의 냉담한 반응에 더해 국민들의 조세저항이 예상되는 만큼 통일세 징수를 결코 간단한 문제가 아니라 볼 수 있죠. 따라서 국민적 합의를 도출하고 정치적으로 설득하는 과정이 상당히 중요한 방법이랍니다!
◆ 십시일반(十匙一飯)으로 모으고 모아 ― “타 기금 분담”
세 번째는 다른 기금을 통해 통일비용을 충당하는 것입니다. 남북협력기금을 비롯한 각종 기금에서 통일에 필요한 비용을 갹출해내는 방법이지요. 2011년 8월 기준으로 설치, 운용되고 있는 기금이 총 62개로 그 금액은 4천 769조에 달한다고 하니, 이 일부분을 통일비용으로 사용할 수 있다면 어느 정도 도움이 되겠죠!
하지만 이 도움은 어디까지나 한정적이랍니다. 여러 기금과의 공동 분담 방식을 통해서는 거액을 조달하기가 어렵고, 자금을 제공한 본래의 기금들 역시 부실화를 겪을 가능성이 있기 때문입니다. 따라서 타 기금으로 하여금 통일비용을 분담하게 하는 방법은 높은 실현 가능성을 가지고 있지만, 그 특성을 고려해서 통일비용을 조달에서 단기적 혹은 중기적인 보조수단으로 활용할 필요가 있습니다.
◆ 안정과 불안정 사이, 미묘한 공중산책을 ― “채권 발행”
네 번째 방법은 국채를 발행하는 것입니다.
국채 : 중앙정부가 자금을 조달하거나 정책을 집행하기 위해 발행하는, 만기가 정해진 채권.
민간에서 발행한 채권보다는 수익성이 떨어지지만 안정성이 높음.
통일이 된다면 북한지역에는 도로와 철도, 항만, 공항 등을 비롯한 각종 사회간접자본에서부터 도시계획과 산림복원에 이르기까지 다양한 영역에서 대규모의 개발과 투자가 진행될 것은 당연한 사실입니다. 이러한 대북 개발투자 사업이 장기간 고수익을 일굴 유망한 사업으로 점쳐지고 있는 만큼, 수익을 목적으로 하는 민간인들에게 국채를 판매한다면 안정적으로 큰 액수의 자본을 마련할 수 있습니다.
독일 역시 통일비용의 대부분을 채권 발행을 통해 마련했습니다. 독일 정부로서는 정치적인 저항이 적고, 기술적으로도 어렵지 않으면서 지속적으로 자금을 충당할 수 있는 국채 발행은 충분히 매력적이었습니다. 우리 역시 독일의 사례를 참고해 국채 발행을 추진하되, 북한에 시장경제체제가 안착할 수 있도록 민간 차원에서도 채권을 발행할 수 있게 할 수도 있습니다.
하지만 빚을 갚지 않고 살 수는 없겠죠? 채권을 발행할 때는 채무는 미래에 상환되어야 한다는 것을 명심해야 합니다. 무분별한 채권 발행은 미래세대에게 부담이 될 수밖에 없기 때문입니다. 투자부문에서는 투기를 방지하기 위한 대책도 필요하답니다. 예를 들어 북한에 대한 투자를 공공부문에 한정시키는 방법이 있습니다.
◆ 통일 전후를 따질 것 없이 중요한 ― “남북교류협력사업 수익금”
남북 간 경제교류는 크게 정부차원과 민간차원에서 이루어지고 있는데요.
민간차원에서는 금강산 관광과 관련된 기업들을 포함해 현재 93개의 기업들이 뇌졸중 치료에 사용하는 유로키나제 생산에서부터 운송, 관광, 통신 분야에 이르기까지 여러 분야에서 경제협력을 실시하고 있습니다. 정부차원에서는 경의선과 동해선 철도·도로 연결사업, 농업협력 사업, 경공업 원자재 제공 및 지하자원 개발 협력 사업 등이 추진된바가 있고, 나진‒하산 물류협력사업도 현재 추진 중에 있습니다. 물론 개성공단도 빼놓을 수 없는 중요한 경제협력 사례랍니다!
북한과의 경제협력이 가지는 의미는 매우 큽니다. 오히려 지금처럼 통일을 준비하고 있는 시기에 그 중요성은 더욱 막중하답니다. 경제협력을 통해 북한과의 관계를 매끄럽게 이어갈 수 있고, 이미 격차가 많이 벌어진 경제격차를 조금이라도 좁힐 기회가 되기도 하니까요. 또한 통일 후 시장경제체제가 정착해야 할 북한에 약간의 선행학습이 될 수도 있습니다. 하지만 지난 2013년의 개성공단 가동 중단 사건에서 알 수 있듯 북한과의 경제협력은 북한 수뇌부의 정치적 판단에 영향을 많이 받는 등 불안정한 상태에 있습니다. 또 북한의 법, 제도의 미비함과 폐쇄성 때문에 제한되는 부분이 많기도 합니다.
따라서 경제협력을 통한 통일비용 마련은 기금의 조성규모나 안정성에서 다소 부족한 면이 있습니다. 그러나 그 중요성과 상징성이 뚜렷한 만큼 통일비용의 중장기 조성방안으로 검토할 가치는 충분하답니다.
지금까지 통일비용을 마련하는 다섯 가지 방법을 살펴보았습니다. 하지만 아직도 다양한 방법들이 많이 남아있다는 것!
이어지는 〈통일비용 마련 방안편 ②〉에서 살펴보도록 하겠습니다. 기대해주세요!
임현진, 정영철(2011). ‘전환의 계곡’을 넘어 ― 통일편익, 통일비용 그리고 통일혜택. 역사비평 2011년 겨울호(통권 97호), 318-348
김희철(2012). 통일비용, 어떻게 마련할 것인가? ― 통일상품권. 서울: 선인.
재정정보 공개시스템 열린 재정. http://www.openfiscaldata.go.kr/
유병규(2010). “[통계 뒤집어보기] 동서독 통일 20년 ‘오스탈기’ 두드러져.” 매경이코노미, 제1577호(2010년 10월 20일).
이재권(2012). 통일세 도입의 적정성에 관한 연구. 한남대학교 대학원 박사학위 논문.
조종익. "통일비용 낮추려면 北 경제 자생력 높이는 투자 늘려야." 데일리 NK, 2011년 08월 11일 입력.
통일부 홈페이지 알림마당>남북교류협력, 민간경제협력사업현황[1]. http://www.unikorea.go.kr/
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