한반도 국제포럼 - 북한의 변화와 한반도의 미래 ②

("한반도 국제 포럼 - 북한의 변화와 한반도의 미래 ①"에서 이어집니다)

대북제재와 한반도의 미래 by 존 에버라드

존 에버라드 전 북한주재 영국대사는 북한의 반복된 핵실험과 도발로 인해 북한에 대한 국제적 제재가 전략적 한계에 직면하고 있다며, 북한에 대한 새로운 접근법을 얘기했습니다. 대북제재는 통상 3가지로 나눌 수 있습니다. "UN안보리 제재", "개별국 혹은 국가들이 가하는 제재", "국제자금 세탁방지기구(FATF)가 가하는 제재"가 그것입니다. 이 제재들은 모두 다릅니다.

UN 안보리가 가하는 제재는 주로 북한의 핵실험과 미사일실험에 대한 대응으로 결의되며, 안보리 결의안 1718호, 1874호, 2097호, 2094호, 2270호가 그것입니다. 그러나 10년 이상 반복된 대북제재 결의에도 불구하고 제재의 목표는 달성되지 못하고 있습니다. 전문가 위원회의 연례보고서에 따르면, 제재를 통해 북한의 핵 프로그램 개발 속도를 늦추고 프로그램 개발을 어렵게 만든 것은 분명합니다. 그러나 북한의 핵 개발 프로그램을 중단시킬 수는 없었습니다.

이 제재의 주요 전략저거 한계는 제재의 불충분한 실행입니다. 첫째로, 일명 글로벌화된 세계라고 일컬어지는 곳에서 많은 UN 회원국들, 특히 지리적으로 북한과 멀리 떨어져 있는 회원국들은 제재를 이행할 필요성을 느끼지 못하고 있습니다. 2016년 전문가 위원회 보고서에 따르면, 최근까지 193개 UN 회원국 중 겨우 42개국이 안보리가 요구한 제재를 이행한 기록이 있고, 90여개 국은 제재 이행에 대한 보고를 한 적이 없습니다.

또한 국가들이 제재 실행의 범위에 대해서 완전히 숙지하지 못하고 있습니다. 북한 무역의 상당 부분을 관리하는 중국의 경우, 결의안이 금지하는 운송을 허용하여 자주 비난의 대상이 되고 있습니다. 중국 정부 관계자들은 북한이 붕괴될 정도로 제재를 시행하는 것은 바라지 않는다고 설명하는데, 왜냐하면 북한의 붕괴는 인접 국경을 통한 북한 난민들의 유입을 야기할 것이기 때문입니다. 이는 유엔 안보리 제재의 효과를 약화시킵니다.

개별국 혹은 국가들의 제재의 경우, 특히 미국, 일본, EU에 의해 가해지는 제재가 중요합니다. 미국과 일본의 제재는 포괄적인데, 일본의 경우 거의 모든 북한과의 무역 통상에 제재를 가합니다. 일본은 북한의 핵과 미사일 실험에 대한 대응으로서 뿐만 아니라 일본인 납치 사건에 대한 대응으로 제재를 가랬습니다. 미국의 양자적 대북제재는 유기적으로 수 년 간 증가했고, 현재 이에 대해서는 수많은 다른 무서들에 명시되어 있다. 제재를 강압하는 미국 재무부의 괴국자산통제실(OFAC)은 웹사이트를 통해 시행명령 5가지와 결정 1가지, 법령 5가지 등을 공지하고 있습니다. EU의 제재는 유엔 안보리 제재 요구를 넘어서며, 대개 미국이나 일본 제재와 같이 북한 정권에게 상당한 압박으로 작용할 만큼 효과적으로 적용되고 있지는 못합니다.

이러한 제재들은 상당한 효과를 보이고 있습니다. 예컨대 일본이 북한에 대해 무역 제재를 가하기 전에는 일본이 북한의 주요한 무역 파트너였습니다. 그러나, 이 제재들 역시 북한의 핵 프로그램 폐기라는 목표를 달성하지는 못했습니다.

국제자금 세탁방지기구(FATF)가 가하는 제재는 본래 2011년 2월 25일 북한 자금 세탁에 대한 국제자금 세탁방지기구의 오랜 우려에 대한 대응으로 가해졌다. 다른 제재에 관한 문서들의 복잡한 글과는 달리, FATF의 표현은 간단합니다. 가령, "FATF는 가입국들과 모든 사법기관들이 그들의 금융 기관들로 하여금 북한의 회사와 금융 기관을 포함한 북한과의 상업 관계 및 거래에 특별히 주의를 기울이기를 촉구한다"고 말합니다. 이는 상당히 효과적이었습니다.

금융 기관들이 자신들을 향한 조사의 위험 및 이것이 자신들의 명성에 미칠 데미지를 인식하자마자, 그들은 만약 북한의 비즈니스를 취급했을 때 얻을 수 있는 얼마 되지 않는 이익은 그들이 직면한 리스크에 비해 가치가 없다고 판단하여, 심지어 자금 세탁의 증거가 없을 때에도 계좌를 동결했습니다. FATF와 북한 간의 상호 작용에도 불구하고, 북한은 여타 기구들의 우려에 대해 적절한 대처라는 측면에서 FATF를 만족시키는 것에 실패했고, 지난 5년 간 FATF의 어조는 과격해졌으며, UN 안보리의 제재에 대해서도 언급하기 시작했습니다.

FATF의 제재들이 북한에 고통을 가했을지라도, 북한의 자금 세탁을 막는 본래의 목적 달성은 여전히 요원하다는 사실이 눈에 띕니다. 2016년 성명서에 명시되어 있듯, "FATE는 북한의 반 자금 세탁에 있어서의 상당한 결손금 취급 실패와 테러 체제의 자금 조달 방지에 대해서 여전히 우려한다"고 말하는데, 이러한 제재 조치들은 좁은 영역에서는 다른 제재들보다 효과적이고 제한된 목적을 지니고 있으나, 본래의 목적 달성에는 여전히 실패했습니다.

햇볕정책에 대해서도 생각을 해볼 수 있습니다. 햇볕정책이 추진되는 동안 남북 관계는 그 전보다 훨씬 개선되었습니다. 그러나 햇볕정책이 북한을 비핵화 방향으로 이동시켰다는 증거는 없으며, 또한 햇볕정책이 지속되어도 북한의 핵 개발 모멘텀을 중지시킬 수 있었으리라는 증거도 없습니다. 햇볕정책 지지자는 남북문제와 핵문제가 분리되어야 한다고 말하지만, 북핵 위협은 지속적으로 증대되었습니다. 일반적으로 햇볕정책은 통일부가 공표한 조건에서는 성공적이었으나, 햇볕정책이 통일을 향한 움직임으로서 간주된다면 실패로 간주되어야 하며, 햇볕정책은 북한에 대한 경제적 압박을 완화시킴으로써 핵문제를 해결하기 위한 방안 모색을 어렵게 만들었을지도 모릅니다. 햇볕정책에 관해선느 평가가 엇갈릴 수밖에 없습니다.

결과적으로 북한에 접근하는 수많은 목표들, 영구적 평화, 통일, 인권 개선, 북한의 자금 세탁 활동 및 핵 프로그램의 종결 등은 서로 공존하고 있으나 이는 잘 드러나지 않습니다. 서로 다른 수단을 지닌 서로 다른 행위자들은 서로 다른 시기에 서로 다른 목표를 추구합니다. 이렇나 모든 목표들을 포괄하는 종합적 접근을 할 수 있을 것 같지는 않으며, 상이한 안건에 대해 진전을 이루기 위해서는 여러 다른 접근법들이 필요할 것입니다. 그러나 기존에 시도되었고 기대한 결과를 가져다 주지도 못했던 접근법들을 지속한다고 해서 무엇을 얻을 수 있을지는 분명하지 않습니다.

전반적으로 한반도의 진보에 대한 전망은 솔직히 말해 좋지 않습니다. 대부분의 접근법들이 실패했거나 교착 상태에 있으며, 얼마동안 핵심 의제에 대한 진전은 거의 없었습니다. 많은 이들이 상황이 바뀌기를 바라지만, 상황이 어떻게 바뀔지에 대해서는 확언이 어렵습니다.

북한에 대한 경제 제재: 어느 방향으로 나아갈 것인가? by 프랑수아즈 니콜라

외교관계에 있어서 경제제재 조치는 일반적으로 취해지는 정책 수단입니다. 제재는 개입의 형태이기는 하나, 저비용, 저위험, 그리고 외교와 전쟁의 중간 지점의 행동방식으로 일반적으로 무력 사용의 대안으로 여겨집니다. 제재는 비록 기대했던 결과를 전부 가져다 주는 것은 아니지만, 그럼에도 불구하고 아무 것도 하지 않는 것보다는 낫기 때문에 유지되어야 합니다.

선별적 제재는 포괄적 제재에 비해 선호되는 경향이 있는데, 이는 포괄적 제재가 일반적으로 시민이 직면하고 있는 이미 열악한 상황을 더욱 악화시키는 부작용을 수반하기 때문입니다. 논리적으로, 고위층 지도자들을 제재의 대상으로 삼는 선별적 제재가 더 적절하다고 여겨집니다. 그러나 적어도 북한의 경우 선별적 제재가 효과적이라는 것은 지나친 낙관론이며, 포괄적 제재가 효과적이라는 것은 지나친 비관론입니다.

대체로 현명한 제재라고 지칭되는 선별적인 제재는 몇몇 분석가들에게는 핵무기 개발 속도를 늦추고 공격적인 국가 행동을 봉쇄하는데 효과적이라고 여겨지는 반면, 그러한 제재는 기대한 직접적인 결과를 제공하지는 않을 것으로 보입니다. 그보다는, 북한의 지도층이 개방을 밀어붙이면서도 숙청을 피하기 위한 탈북에 대한 인센티브의 증가를 통해 간접적으로 긍정적인 효과를 유도할 수도 있습니다.

제재의 부차적인 이유는 그것이 전시효과(demonstration effect)를 지니고 있을지도 모른다는 점입니다. 특히 북한과 같은 핵보유국으로 하여금 핵보유금지조약의 위반이 야기하는 대가를 직시하게 한다는 점입니다.

제재를 더욱 효과적으로 만들기 위한 여러 방법들이 있습니다. 첫째로 제재는 더욱 정교하게 설계되어야 합니다. 놀랍게도, 건설업이나 벌목업 문야에서 노동력을 수출하여 얻는 외화가 북한의 수입에 상당한 부분을 점유하고 있음에도 불구하고, 가장 최근의 유엔 안보리 결의안에서는 북한의 노동력 수출에 관한 조항이 빠져있습니다. 노동력 수출을 금지 활동의 리스트에 포함시키는 것은 가능한 방법 중 하나일 것입니다.

둘째로, 제재 및 각종 정책들은 일반 주민에게 힘을 실어줄 수 있는 방법을 모색해야 합니다. 왜냐하면, 그들은 강한 시민 사회를 위해서도, 그리고 장기적인 시각에서 보았을 때 현재의 리더십에 대항한 조직된 불만의 표출을 위해서도, 북한 주민들의 역할이 결정적이기 때문입니다. 다른 경험들로부터 배우는 것, 이것이 체제 전환의 열쇠입니다.

셋째로, 제재 및 각종 정책들은 일반 북한 주민에게 힘을 실어줄 수 있는 방법을 모색해야 합니다. 중국으로부터 더욱 결연한 의지가 동반된다면, 제재는 더욱 효과적일 수 있습니다. 정치적 의지와 집행은 제재의 효율성에 영향을 미칠 수 있는 주요 요인입니다. 이에 대한 공식적인 지지가 더욱 폭넓을수록, 북한은 더욱 저항하기 어려워질 것입니다. 이러한 주장은 사실 논쟁적입니다. 희생 전략은 북한에게 있어 표준 관행이며, 제재가 심해질 수록 김정은에게 호의적인 지지는 강의집니다.

그러나 제재의 시행을 제대로 감독하고 관리할 수 있다면 그 자체로서 올바른 방향으로의 한 걸음을 내딛게 되는 것입니다. 북한의 외국 무역의 75퍼센트를 차지하는 중국은 제재의 실질적인 영향력을 지니고 있는 유일한 국가입니다. 그러나 중국은 이러한 영향력을 행사하는 것을 주저하고 있습니다. 우선순위는 중국이 그들의 영향력을 행사하는 것에 동의하도록 하는 것이어야 합니다. 그러나 심각한 국제 위기의 촉발을 회피하기 위해서, 지역 내의 안정성을 유지하기 위한 방법을 모색하기 위해서, 다양한 이해관계자들 간의 대화가 이루어져야 합니다. 두 갈래로 갈라진 전략, 제재와 대화를 동반하는 것이 앞으로 나아가기 위한 유일하게 가능한 길입니다.

추재훈