Political Consistency in the North’s Pendulum Swinging Economic Policy (양극단을 오가는 북한 경제정책의 정치적 일관성)

Charlie Chung

The government of the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) is perhaps the last among its fraternal socialist allies to have maintained the orthodox socialist centrally planned economic system. Since the armistice in 1953 that ended the Korean War, the Kim Il-sung administration proclaimed Juche as the national ideology in 1955 and centralized the economy by 1958. After defaulting on foreign loans in the 1970s and experiencing brutal economic crises, it took 40 years for the North to legally allow partial decentralization of its Stalinist economy in 1998. 

The DPRK claims that its economic centralization was initiated by the North Korean Provisional People’s Committee in March 1946 accomplished by 1958, when the state completed its socialist reform of means of production (Korea Institution for National Unification 2009, 181). In 1946, 74.1% of the North’s total work force consisted of private farmers, but by December of 1958, the percentage of the private workforce of not only farmers, but also of private craftsmen, entrepreneurs, and merchants fell to 0% according to the DPRK central yearbook of 1961. Moreover, property rights fully belonged to the state, and the central planning mechanism determined the allocation of resources. 

The Stalinist start of the North’s collectivized economy, galvanized by Kim Il-Sung’s organizing and motivating talents that he developed as a guerilla fighter, was adequate enough to outpace the South’s development for about the first two decades after the end of the Korean War.  Moreover, in 1945, compared to the agricultural South, the Northern half of the peninsula was in charge of 76% of the total mining production, 92% of electrical-generating capacity, and 80% of Korea’s heavy industry (Hassig and Oh 2009, 69). Joan Robinson, a well-known post-Keynesian economist who visited the DPRK in 1965 once said, “all the economic miracles of the world are put in the shade by these achievements” (1972, 208).

Although the DPRK government completely bypassed the economic miracle that the South had, both the South and the North had to reestablish their economies from the destruction caused by the Korean War. The North’s process was rapidly stimulated by the inflows of aid and materiel from its fraternal communist governments, and their support – mainly from the USSR and China – well lasted with sufficiency until the mid-1960s.  Yet, the Sino-Soviet split which started in the 1960s, and the economic crisis in China made the inflows less secure for the DPRK. Moreover, the ideological split between the communist states was the most decisive factor that allowed Kim Il-sung to justify his prioritization of the military industry over the civilian industry. Eventually, as the ‘dual track development of military and economy’ was formalized through the General Assembly of the Central Committee of the Worker’s Party of Korea in October 1966, a military-industrial complex started to appear in the North’s economy. 

Facing difficulties with receiving assistance from its fellow socialist nations since the mid-1960s, the North’s economy entered the path to becoming a complete autarky. Furthermore, the North’s national ideology of Juche (characteristically translated as national self-reliance) was dominant enough to prevent the North from joining the communist brethren of the Council for Mutual Economic Assistance (COMECON). Hence from the 1970s, the DPRK government took initiatives in establishing economic relations with capitalist states. However, the DPRK ended up being heavily in debt due to its efforts to import foreign capital goods, and defaulted on foreign loans by the late 1970s. 

The North’s financial crisis, however, did not hinder its efforts of importing foreign capital and technology. In 1984, North Korea passed its first Joint Venture Law, and Kim Il-sung paid his state visit to Moscow in the summer of the same year. The efforts brought Soviet subsidies and investments from pro-Pyongyang ethnic Koreans in Japan which accumulated to a modest amount of US$ 150 million (Eberstadt 2009). The Soviet’s political support and subsidies, of course, aborted after its collapse in 1991, and worsened the situations for the North to accomplish the ‘independent national economic construction’ that it dreamed of since the proclamation of “Juche for the economy” in 1956. 

What hurt the Republic’s people most was that the North’s central distribution mechanism fell into a decline. Dating back from the 1960s, when Kim Il-sung initiated the state’s excessive emphasis on national defense, the North propelled the ‘heavy industries first development’ program, which rapidly shrank the manufacturing and agricultural industries. The Republic’s industries, hence, were polarized between the military industry and the civil industry. From early as the 1980s, the Republic suffered from shortage of people’s basic necessities (Institute for Unification Education 2012). In 1990, the government officially suppressed the people’s consumption with the “let’s eat two meals a day” campaign (Haggard and Noland 2011). 

Indeed, external threats, such as the Bush’s “axis of evil” speech of 2002 were hostile enough for the DPRK to consider the needs of taking a conservative stance at the cost of keeping the military-industrial complex (Carlin and Wit 2006). However, Pyongyang’s internal political dynamics also reflected the DPRK’s such stance (Haggard and Noland 2011). After the death of Kim Il-sung in 1994, Kim Jong-il chose military as a key base of his political power and support from the existing political elites who were entirely of his father’s generation, and when he passed away in December 2011, Kim Jong-il’s official title was Chairman of the National Defense Commission. Moreover, as Kim Jong-il further consolidated his power with Songun or “military first” politics, the military gained the absolute first call on the country’s resources (Hassig and Oh 2009). After and even during the most disastrous famine in the 1990s, North Korean government further justified the Songun politics with the rationale that the economic development will be witnessed when the military industry grows further and starts spilling-over positive externalities in civilian industries (Institute for Unification Education 2012). 

After the collapse of the USSR in 1991, however, the North’s military and civilian industries went into a decline and the North’s economy entered a path of deterioration, which eventually brought about in the 1990s the “only-ever famine to be visited upon a literate urbanized population in peacetime” (Eberstadt 2006, 247). Killing about 600,000 to 1 million people in the so-called arduous march period of 1994 and 1998, the famine became a “national trauma” (Haggard and Noland 2011, 6). The deterioration of the central planning system led to expansions of the North’s unregulated market activities, and eventually became one of the pillars that sustain the economy of the DPRK to this day.

In response to the economic crisis, the Republic has partially allowed decentralization since 1998. In July 1st of 2002, the DPRK initiated the July 1 Economic Management Improvement Measure that functionally decriminalized market activities and allowed South Korean investment in Kaesong and Mt. Kumgang. However, the Measure caused a hyperinflation of the overall price level by roughly 1000 percent (Haggard and Noland 2011, 9). Therefore, the July 1 Measure could not bring about the “partial allowing of market activities under the centrally planned economy”, and left cracks in the Kim regime’s credibility with regards to its economic policies.

The North’s and its foreign watchers’ high hopes have waned as the policymakers in Pyongyang appointed Park Nam-ki as the economic policy director in order to reinstate the public distribution system and ban private grain trading in 2005. Also, in 2009 the state initiated a confiscatory currency reform to revive orthodox centrally planned economy and abolish market activities. Yet, chaotic “civil disobedience and sporadic protests” ultimately led the state to abandon the “reform in reverse” and announced a new party directive that reopened retail markets, allowed citizens to hold foreign exchange, and firms engaged in cross-border trade to operate more freely (Haggard and Noland 2011). 

The DPRK government has never fully engaged a reform policy, and even recentralized the economy when there were signs of weakening in the Kim regime. Within the boundaries of the “socialism of our own style” (urisik sahoejuui) the Republic’s economic policies have swung inch-by-inch between decentralization and recentralization. Thus, the DPRK’s own style of socialism may have experienced some pendulum swings of its economic policies, but little or almost none of the political basis on the economy has been modified. Based on the idea of self-sufficiency (jaryukgaengseng) and the national ideology of Juche, North Korean economic policies have maintained the three major stances of ‘independent national economic construction’, ‘heavy industries first development’, and ‘dual track development of military and economy’. After the collapse of the USSR, North Korea’s miserable economic performances were threatening enough to bring some changes to its stances, yet the adjustments were made accordingly to the Kim-family administration’s survival strategy of military-first (songun) politics. Based on what has been observed outwardly, the North has arguably shown a political consistency in its economic policies at any given period of time in the Republic’s economic history.

  

Bibliography

Carlin, Robert L. and Wit, Joel S. North Korean Reform: Politics, Economics and Security. London: The International Institute for Strategic Studies, 2006. Print. 

Eberstadt, Nicholas. The North Korean Economy: Between Crisis and Catastrophe. 

New Jersey: Transaction Publishers, 2006. Print.

Haggard, Stephen and Norland, Marcus. Witness to Transformation: Refugee Insights into North Korea. Washington D.C: Peterson Institute for International Economics, 2011. Print.

Hassig, Ralph and Oh, Kongdan. The Hidden People of North Korea: Everday Life in the Hermit Kingdom. Maryland: Rowmand & Littlefield Publishers, Inc, 2009. Print.

Ministry of Unification. Institute for Unification Education. North Korea Understanding 2012. Seoul: Institute for Unification Education, 2012. Print.

Norland, Marcus. Avoiding the Apocalypse: The Future of the Two Koreas. Washington D.C: Institute for International Economics, 2000. Print.

Robinson, Joan. ‘Korea, 1964: economic miracle’. Originally published in the Monthly Review1974. January 1965, reprinted in Collected Papers Volume 3. Oxford: Basil Blackwell.

양극단을 오가는 북한 경제정책의 정치적 일관성 

조선민주주의인민공화국 정부는 아마도 정통사회주의 중앙계획경제제도를 유지해 온 사회주의 동맹국들 가운데 마지막 남은 국가일 것입니다. 지난 1953년 한국전쟁을 종식시킨 휴전협정 체결 이후, 김일성 정부는 1955년 주체사상을  국가 이데올로기로 선포하는 한편, 1958년에 경제를 중앙집권화했습니다. 이어 1970년대 들어서면서부터 외국차관에 대한 채무불이행을 비롯해 극심한 경제난에 허덕이자, 40년만인 1998년 중앙집권의 스탈린 경제체제에 부분적인 시장경제를 법적으로 허용하는 조치를 단행했습니다. 

북한은 생산수단의 사회주의적 개혁을 완료한 시점인 1958년에 시행된 경제의 중앙집권화가 1946년 3월 북조선임시인민위원회에 의해 시작되었다고 주장합니다 (통일연구원 2009, 181페이지). 북한의 중앙연감(1961)에 따르면, 1946년에 북한 노동인구의 74.1%가 민간 농업인구였지만 1958년 12월에는 농민뿐만 아니라 민간 기술자, 기업가, 상인의 민간노동력 비율이 0%로 떨어졌습니다. 더욱이, 재산권도 완전한 국가 소유가 되었고 중앙계획체제가 자원의 분배를 결정했습니다.

김일성이 유격대 시절 익혀온 조직화 및 동기부여 재능을 바탕으로 촉발시킨 북한 집단주의 경제의 스탈린식 변화는 한국전쟁 종전 이후 약 20년 동안 북한이 남한의 발전을 뛰어 넘게 만들 정도로 효과적이었습니다.   더욱이 1945년 당시 북한은 한반도 내 전체 광물 생산의 76%, 전력생산능력의 92%, 중공업의 80%를 담당했습니다 (헤이직 앤 오 2009년 69페이지). 지난 1965년 북한을 방문한 바 있는 저명한 후기 케인즈학파 경제학자 조안 로빈슨은 과거 “세계의 모든 경제 기적들은 (북한의) 이런 성과에 의해 빛이 바랜다”고 말한 적 있습니다 (1972년 208페이지).

북한당국이 남한이 일군 경제 기적을 완전히 넘어서긴 했지만, 남북한 모두는 한국전쟁으로 인한 폐허에서 경제를 재건시켜야 했습니다. 북한의 경우 소련과 중국을 위시한 공산권 국가들의 원조와 물자 지원 덕분에 빠르게 발전할 수 있었으며 1960년대 중반까지는 이런 흐름이 효과적으로 지속되었습니다.  그러나 1960년대 시작된 중소 갈등과 중국의 경제위기로 북한에 대한 원조와 물자지원이 여의치 않은 상황이 되었습니다. 나아가 공산주의 국가들 사이의 이데올로기 갈등은 김일성으로 하여금 민간산업보다 군수산업을 우위에 두도록 만든 결정적 요인이 되었습니다. 결국, 1966년 10월 군과 경제의 이원 발전 정책이 조선노동당 중앙위원회 총회에서 공식화되어 북한 경제에 군산복합체가 등장하기 시작했습니다.

1960년대 중반부터 주변 공산권 국가들로부터 지원을 받는 데 어려움을 겪게 된 북한경제는 완전 폐쇄경제의 길로 접어들었습니다. 게다가, 국가적 이데올로기인 주체사상(전국민적 자기의존으로 번역되는)이 확립되면서 공산권 경제상호원조협의회(COMECON) 참여도 외면하기에 이르렀습니다. 1970년대 이후, 북한당국은 자본주의 국가들과 경제관계를 맺기 시작합니다. 하지만 외국자본재 수입을 위해 애쓰다 막대한 부채를 짊어지게됐고, 1970년대 후반에는 외국차관에 대한 채무불이행에 이르기까지 합니다. 

그러나 금융위기에도 불구하고 외국 자본과 기술을 유치하려는 북한의 노력은 계속되었습니다. 1984년, 북한이 처음으로 합작투자법을 통과시킨 그 해 여름, 김일성은 모스크바를 공식 방문합니다. 그러한 노력으로 소련의 지원을 얻어내는 한편 일본 총련의 투자까지 유치하는 데 성공했는데 그 규모는 1억5,000만 달러에 이르렀습니다. (에베르쉬타트 2009년). 물론 소련의 정치, 경제적 지원은 1991년 소련의 몰락과 함께 중단되어 1956년 “경제부문의 주체”를 선언한 이후 꿈꿔왔던 “독립국가경제건설”을 위해 매진해왔던 그 동안의 상황은 악화되기에 이르렀습니다.

북한 인민들을 가장 힘들게 했던 것은 중앙배급시스템이 흔들리게 된 것입니다. 김일성이 국방을 지나칠 정도로 강조하기 시작했던 1960년대부터 북한은 ‘중공업 우선정책’을 가동해 제조와 농업이 급격히 위축되었습니다. 따라서 북한의 산업은 군수산업과 민간산업이 양극화되는 양상을 보였습니다. 1980년대 초부터 북한 인민들은 기본 생필품 부족에 허덕였습니다(통일교육원 2012). 1990년에는 정부가 “하루 두 끼 먹기” 운동을 주창하며 공식적으로 인민들의 소비 억제에 나섰습니다 (해거드 앤 놀랜드 2011년).

실제로, 부시의 2002년 “악의 축” 연설과 같은 외부 위협은 북한이 군산복합체 유지를 위해 보수적 입장을 취할 필요를 고려하기에 충분할 정도로 적대적이었습니다 (칼린 앤 위트 2006년). 하지만 북한 내부의 정치적 동력 또한 그러한 입장을 반영했습니다 (해거드 앤 놀랜드 2011년). 1994년 김일성 사후, 김정일은 자신의 정치적 영향력과 순전히 아버지 세대였던 기존 정치 엘리트의 지지를 위한 핵심 기반으로 군부를 선택했습니다. 그래서 그가 사망한 2011년 12월 당시 공직 직함은 국방위원회 위원장이었습니다. 더욱이, 김정일이 “선군”정치로 권력을 더욱 공고히 했기 때문에 군부는 북한의 모든 분야에서 절대적인 우위에 놓였습니다. (헤이직 앤 오 2009년). 1990년대 극심한 기아를 겪으면서도 북한 당국은 군수산업이 더욱 발전하면 민간부문에 긍정적인 외부효과가 넘쳐날 것이란 논리를 펴며 선군정치를 더욱 강화했습니다 (통일교육원 2012년).

그러나 1991년 소련붕괴 이후 북한의 군수산업과 민간산업이 쇠퇴하기 시작해 북한경제가 악화의길에 접어들었습니다. 그 결과 1990년대에 “낮은 문맹률의 도시화된 인구가 사상 초유의 기아에 허덕이는 상황”에 처했습니다 (에베르쉬타트 2006년, 242 페이지). 1994년부터 1998년까지 소위 고난의 행군 기간 동안 60만에서 100만에 이르는 목숨을 앗아간 기아는 “국가적 충격”이 되었습니다 (해거드 앤 놀랜드 2011년, 6페이지). 중앙계획체제의 악화는 북한 내의 규제 받지 않는 시장, 즉 암시장의 확산으로 이어져 결국에는 암시장이 오늘 날 북한경제를 지탱하는 하나의 축이 되기에 이르렀습니다. 

경제위기 대응책으로 북한 당국은 1998년부터 부분적인 시장화를 허용했습니다. 2002년7월 1일 북한은 시장활동을 법적 처벌대상에서 제외하고 개성과 금강산에 대한 남한의 투자를 허용하는 7.1경제개선조치를 단행했습니다. 하지만 이 조치는 전체 물가수준이 약1000%나 치솟는 극심한 인플레이션을 초래했습니다 (해거드 앤 놀랜드 2011년 9페이지). 따라서 7.1조치는 “중앙계획경제 하에서 시장활동의 부분적 허용”을 성공시키지 못해 경제정책에 대한 김정일 체제의 신뢰성에 흠집을 내는 결과를 낳았습니다.

지난 2005년 북한 당국이 공공배급시스템을 개혁하고 민간곡물거래를 금지하기 위해 박남기를 계획재정부장으로 임명하자 북한 및 외국인 관측가들의 희망 섞인 기대감은 사라졌습니다. 또한 북한은 2009년 정통 중앙계획경제를 되살리고 시장활동을 차단하기 위해 몰수방식의 화폐개혁을 단행했습니다. 그러나 혼란스런 “민간의 불복종과 산발적인 항의시위” 때문에 결국엔 당국이 “반대로 그 개혁을” 막는 조치를 취합니다. 소매시장을 다시 열고 일반 시민의 외환보유를 허용하는 한편, 기업들이 좀더 자유롭게 국경무역을 할 수 있게 하는 새로운 당 강령을 발표하기에 이른 것입니다 (해거드 앤 놀랜드 2011년).

북한 당국은 김정일 체제가 약화되는 조짐이 나타나는 상황에서도 충분한 개혁을 단행하거나 경제의 자유화 조치를 취하지 않았습니다. 북한의 경제정책은 “우리식 사회주의”라는 테두리 안에서 자유화와 재중앙집권화를 조금씩 오갔을 뿐이었습니다. 따라서 북한식 사회주의는 경제정책에서는 양극단을 오갔을 수 있지만 그것을 위한 정치적 기반은 결코 변하지 않았습니다. 자력갱생과 주체사상을 밑바탕으로 하는 북한의 경제정책은 “독립적인 국가경제건설”, “중공업우선발전”, “군사 경제 병진정책”이란 세가지 기조를 유지해오고 있습니다. 소련붕괴 이후, 북한의 비참한 경제성과는 이런 기조에 변화를 주기에 충분할 정도로 위협적이었지만 그 변화라는 게 선군정치라는 김씨일가 정부의 생존전략 차원에서만 이루어졌습니다. 외부시각으로 볼 때, 북한은 공화국 경제사의 그 어떤 기간에도 경제정책에서는 분명 정치적으로 일관된 모습만을 보여줘 왔습니다.

참고문헌

 로버트 L. 칼린, 조엘 S. 위트. 북한의 개혁: 정치, 경제, 안보.

      런던: 국제전략학 연구소, 2006년 펴냄

니콜라스 에베르쉬타트. 북한경제: 위기와 재난 사이.

      뉴저지: 트랜잭션 출판사, 2006년 펴냄

스테펜 해거드, 마르커스 놀랜드. 변화의 목격자: 북한에 대한 난민의 시각.

       워싱턴DC: 피터슨국제경제연구소, 2011년 펴냄

랄프 헤이직, 오공단. 북한의 숨겨진 사람들: 은둔왕국의 일상생활.

     메릴랜드: 로우맨드 앤 리틀필드 출판사, 2009년 펴냄

통일부 통일교육원. 북한이해 2012

     서울: 통일교육원, 2012년 펴냄

마르커스 놀랜드. 대재앙 피하기: 남북한의 미래

    워싱턴DC. 국제경제연구소, 2000년 펴냄

조안 로빈슨. 1964년 코리아: 경제기적. 1964년 먼쓰리 리뷰에서 처음 출판됨.

1965년 1월, 콜렉티드 페이퍼 3권에 재출간. 옥스포드: 바실 블랙웰